Les modalités d'élaboration des arrêtés de police du maire

Textes

• Articles L. 2131-1 à L. 2131-13 du Code général des collectivités territoriales : régime juridique des actes pris par les autorités communales ;
• article L. 2212-5 du Code général des collectivités territoriales ;
• article R. 2121-10 du Code général des collectivités territoriales ;
• article R. 2122-7 du Code général des collectivités territoriales ;
• articles R. 2131-1 à R. 2131-4 du Code général des collectivités territoriales ;
• article R. 610-5 du Code pénal ;
• articles L. 211-1 à L. 211-6 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) entré en vigueur le 1er janvier 2016.
  

La proportionnalité des arrêtés de police à la nécessité du maintien de l’ordre public

Conforme au principe d’égalité devant la loi : les mesures de police prises en vue du maintien de l’ordre public ne doivent pas avoir pour effet de traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations semblables. Ces mesures doivent être fondées sur les textes en vigueur à la date de sa décision.

Le maire ne peut interdire ou édicter des réglementations comportant des interdictions :

Par exemple : le maire ne peut soumettre à un régime de déclaration ou d’auto-risation préalables l’exercice de certaines activités : la loi seule peut permettre un tel système.

Exception : si l’activité en cause suppose une occupation du domaine public de la commune, alors le maire peut soumettre cette demande à un régime d’autorisa-tion.

Subordonnée à sa nécessité : toute atteinte portée aux libertés (telle la liberté d’aller et venir) n’est légale que si elle est adaptée et proportionnée aux risques de troubles de l’ordre public. Par conséquent, un arrêté de police municipale qui interdirait de façon générale et absolue la pratique d’une activité est illégal, sauf à démontrer que l’interdiction était nécessaire au maintien de l’ordre public.

La motivation des arrêtés de police

Un arrêté de police municipale doit impérativement préciser les motifs de fait et de droit sur lesquels il est fondé.

L’article L. 211-2 du CRPA énumère les types de décisions administratives dont la motivation est obligatoire. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :

1. Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ;
2. infligent une sanction ;
3. subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ;
4. retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;
5. opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ;
6. refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ;
7. refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5;
8. rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire.

L’article L. 211-5 du CRPA dispose que la motivation exigée doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision et permettent de comprendre la décision prise. Elle doit répondre aux critères suivants : être écrite, être précise, être contemporaine de l’acte (ni anticipée, ni ultérieure), être adaptée aux circonstances propres à chaque affaire.

Les motivations trop floues telles que « pour des raisons de sécurité » ou encore « pour des raisons d’intérêt général » doivent être évitées.

Les conséquences d’une motivation défaillante : Une décision qui n’est pas suffisamment motivée est entachée d’un vice de forme et encourt l’annulation par le tribunal administratif.

La forme des arrêtés de police

Tout arrêté de police doit comporter :

• le lieu de la décision ;
• la date de la décision ;
• le nom et le prénom de son auteur ;
• la qualité de son auteur ;
• la signature de son auteur ;
• les visas exposant les textes en application desquels le maire prend l’arrêté ;
• les considérants contenant les motifs de fait et de droit de l’arrêté ;
• le dispositif exprimant le contenu de la décision, lequel se décline en plusieurs articles et précise les autorités chargées de son exécution.

Le contenu des arrêtés de police

Un arrêté de police ne peut pas comporter d’interdictions générales et absolues : l’interdiction et les prescriptions contenues dans l’arrêté de police doivent répondre de façon adéquate à la situation à laquelle est confrontée la commune.

L’entrée en vigueur des arrêtés de police

Une décision administrative ne peut en principe entrer en vigueur qu’à compter de sa date de publication (s’il s’agit d’un règlement) ou de sa date de signature (s’il s’agit d’une décision individuelle favorable) ou de sa date de notification (s’il s’agit d’une décision individuelle défavorable). Toute décision qui prévoit une date d’application antérieure est illégale en tant qu’elle est rétroactive. Sauf cas particulier, un acte administratif rétroactif est irrégulier et peut donc être annulé.

Modalités d’édiction des arrêtés de police municipale

Les arrêtés de police municipale doivent émaner de l’autorité compétente et avoir été pris selon les procédures et dans les formes prescrites par la loi.

Aux termes de l’article L. 2131-1 du CGCT, les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département.

Actes concernés

L’article L. 2131-2 du CGCT précise les actes soumis aux obligations de transmission au Préfet et aux formalités de publicités. Sont notamment visées les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l’exercice de son pouvoir de police ainsi que les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi.

Sont donc concernés les arrêtés de police municipaux relatifs à la prévention et à l’organisation des secours.

Transmission au Préfet de l’arrêté municipal

La transmission au Représentant de l’Etat dans le Département doit contenir le texte intégral de l’arrêté de police accompagné, le cas échéant, de documents annexes permettant au Représentant de l’Etat dans le Département d’apprécier la portée et la légalité de l’arrêté.

L’autorité compétente chargée de cette transmission est le maire de la commune.

La preuve de la réception des actes par le Représentant de l’Etat dans le Département peut être rapportée par tout moyen. L’accusé de réception qui est délivré peut être utilisé à cet effet. Cependant, cet accusé de réception ne constitue pas une condition du caractère exécutoire des actes.

La transmission des actes peut se faire par voie électronique grâce à un dispositif de télétransmission, homologué dans des conditions fixées par un arrêté du Ministre de l’Intérieur.

Formalités de publicité

La publicité des actes administratifs

Les actes réglementaires ne peuvent pas être exécutés avant leur publication en texte intégral dans le recueil des actes administratifs, ou dans tout autre support municipal, ou leur affichage. Il est possible de coupler cette publication sur support papier avec une publication complémentaire sur support numérique. Cette dernière ne remplace en aucune façon la publication sur support papier.

La publication des actes administratifs par voie d’affichage

L’affichage consiste à mettre le texte de l’acte concerné à la vue du public sur un tableau prévu à cet effet au siège de la commune.

Les mesures de police concernant l’utilisation du domaine skiable doivent également être affichées lisiblement aux lieux les plus appropriés pour les usagers (service des pistes, remontées mécaniques, office de tourisme, mairie, écoles de ski).

Inscription des actes au registre de la commune

Les dates des arrêtés, des actes de publication et de notification doivent être inscrites par ordre chronologique sur le registre de la mairie.

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les arrêtés réglementaires doivent être publiés au moins tous les trois mois dans un recueil des actes administratifs. Ce recueil doit être mis à la disposition du public à la mairie. Les administrés sont prévenus dans les vingt-quatre heures par affichage aux endroits où s’opère l’affichage officiel. Le recueil peut également être diffusé soit gratuitement, soit vendu au numéro ou par abonnement.

Exécution

L’application des décisions de police est confiée à des personnels d’exécution qui sont distincts des autorités compétentes pour édicter les prescriptions réglementaires ou individuelles.

Dans les communes où la police n’a pas été étatisée, le maire dispose d’un personnel communal de police qu’il nomme et qu’il dirige. Les agents de police municipale sont chargés :

• d’assurer l’exécution des arrêtés de police municipale ;
• de constater par procès-verbaux les contraventions aux arrêtés de police municipale.

Les agents de police municipale exercent leur fonction sur le territoire communal.

Violation

L’inobservation des arrêtés de police du maire donne lieu à une sanction pénale de portée générale et dans certains cas à des sanctions administratives.

Ainsi aux termes de l’article R. 610-5 du Code pénal :

« La violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont punis de l’amende prévue pour les contraventions de la 1 er classe. »

En cas d’urgence, les décisions de police peuvent être exécutées d’office par la voie administrative.

Les prescriptions légales

Peut-on réglementer la pratique d’un sport ?

La jurisprudence administrative considère :

Par exemple : un arrêté municipal interdisant la pratique du ski de fond sur le ter-ritoire d’une commune jusqu’au rétablissement de conditions atmosphériques plus favorables est légal dès lors que la mesure est limitée dans l’espace et dans le temps et justifiée par la nécessité de prévenir le danger d’accidents dus aux avalanches ou à d’autres aléas.

Dans le cadre de la réglementation des pratiques de ski en montagne, un arrêté municipal peut donc interdire la pratique de certains sports sur le domaine skiable dès lors que cette interdiction ne concerne pas tout le territoire du domaine skiable et que des terrains aménagés pour ces derniers ont été créés. Cette hypothèse peut notamment concerner la réglementation de la pratique du snowboard, du ski de fond et de la luge.

Les prescriptions illégales (exemples)

La jurisprudence administrative considère que :

• un arrêté municipal soumettant à autorisation préalable l’exploitation des pistes de ski de fond est illégal au motif que s’il appartient au maire, dans l’intérêt de la sécurité des skieurs, de réglementer la pratique du ski de fond sur le territoire de la commune, le cas échéant en interdisant l’utilisation de certaines pistes à certaines périodes de l’année, aucune disposition législative ne lui donnait le pouvoir de subordonner à la délivrance d’une autorisation préalable l’exploitation de pistes de ski de fond.
• l’utilisation de certaines pistes de ski peut être interdite dès lors que cette interdiction n’est pas générale (d’autres pistes de ski peuvent être empruntées par les usagers) et est limitée dans le temps ;
• seule une disposition législative peut permettre de subordonner l’exploitation d’une piste de ski à autorisation préalable.
• un arrêté municipal interdisant l’accès aux avens, gouffres et grottes situés sur le territoire d’une commune à toutes personnes ainsi qu’un arrêté subordonnant à une autorisation préalable l’accès à ces mêmes cavités par les seuls groupements constitués en associations (de spéléologie) pour des motifs de sécurité sont illégaux dès lors que les deux incidents relatés par la commune ne permettent pas, à eux seuls, d’établir la réalité des motifs de sécurité pour justifier l’interdiction faite à toutes personnes d’accéder aux avens, grottes et gouffres situés sur son territoire. En outre, aucune disposition législative n’autorise le maire à soumettre l’activité des spéléologues à un régime d’autorisation préalable sur le territoire de la commune.