Compétence Tourisme et offices de tourisme

Présentation de la situation

Les offices de tourisme sont encadrés tant dans leur gestion que dans leur mission par des règles de droit. La question de la compétence Tourisme mais aussi du statut des offices de tourisme sont ainsi des points majeurs pour permettre aux collectivités de jouer leur rôle dans l’accueil touristique.

La compétence Tourisme

Un coup d’arrêt avait été donné au processus d’intercommunalisation de la compétence tourisme, renforçant cette dernière notamment au niveau des offices de tourisme, avec certaines dérogations à la loi du 7 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République. La loi 3DS est allé encore plus loin en permettant de restituer la compétence tourisme aux communes touristiques des communautés d’agglomération et aux stations classées des communautés urbaines et des métropoles.

La création d’établissements ainsi dénommés Offices de tourisme n’est alors possible qu’à l’initiative des pouvoirs publics compétents, d’où l’enjeu de la compétence Tourisme.

C’est ainsi par la loi du 10 juillet 1964 qui crée officiellement les offices de tourisme, le gouvernement autorisant alors les conseils municipaux des stations classées de tourisme de créer des offices dédiés. Conformément aux dispositions issues de la loi NOTRe, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ont été déclarés compétents pour assurer la promotion du tourisme, une compétence qui inclut également celle de créer et gérer les offices de tourisme. Ce transfert obligatoire est intervenu le 1^er janvier 2017 pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération. Néanmoins, très rapidement des contestations sont apparues au sein des communes supports de stations, aboutissant à la loi n°2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, autorisant les communes classées stations de tourisme, ou ayant engagé une démarche en ce sens avant le 1^er janvier 2017, à conserver la gestion communale de leur office de tourisme.

La loi 3DS est venue élargir cette tendance en restituant la compétence tourisme, dont la création d’offices de tourisme, aux communes stations classées de tourisme des communautés urbaines et des métropoles, ainsi qu’aux communes touristiques des communautés d’agglomération, à la condition expresse d’avoir reçu l’accord du conseil communautaire et de la majorité qualifiée des communes membres.

La loi prévoit aussi qu’en cas de restitution de la compétence tourisme, l’intercommunalité conserve l’exercice de celle-ci au sein de la commune, concurremment à cette dernière, à l’exclusion de la création d’offices de tourisme.

Les offices de tourisme

Les missions des offices de tourisme sont définies aux termes des articles L.133-3 et suivants du Code du tourisme :

Les offices de tourisme, soit en gestion directe (régie, EPIC,…) soit en gestion indirecte (association, SEM,…) assurent les missions suivantes :

-        Accueil et information des touristes

-        Promotion touristique de la commune

-        Coordination des interventions des divers partenaires du développement touristique local

Mais les offices de tourisme peuvent aussi avoir à gérer, en termes de missions complémentaires :

-        Elaboration et mise en œuvre de la politique locale du tourisme et des programmes locaux de développement touristique

-        Commercialisation des prestations de services touristiques

-        Consultation sur des projets d’équipements collectifs touristiques (obligatoire pour les offices de tourisme sous forme d’EPIC, en application de l’article L.133-9 du Code du tourisme)

La forme juridique des offices de tourisme

La notion d’office de tourisme a été consacré par la loi du 10 juillet 1964, ces entités succédant aux nombreux syndicats d’initiative institués pour accompagner le développement des stations thermales, climatiques ou touristiques entre les deux guerres mondiales. L’interaction des collectivités territoriales dans le secteur de l’accueil et de la promotion touristique a fait entrer le tourisme dans la catégorie d’un service public, ce qui n’a pas eu pour conséquence la fixation de la forme juridique de ces offices, la liberté de choix étant laissée aux communes et groupements de communes.

L’article L.133-2 du Code du tourisme illustre cette liberté de choix quant au statut juridique et aux modalités d’organisation de l’office de tourisme. Malgré un choix initial soit de forme associative soit de forme de droit public, de nouvelles formules sont apparues.

On peut ainsi lister ces différentes formes juridiques d’office de tourisme :

-        Association Loi 1901 :

Considérée comme un contrat entre ses membres, elle résulte d’un accord librement consenti et négocie qui se matérialise dans les statuts. Comme personne morale de droit privé, l’office de tourisme associatif applique les règles de la comptabilité privée et ses salariés sont soumis aux dispositions du Code du travail. Néanmoins, même si l’office de tourisme doit désormais constituer un outil au service de la politique locale, les élus doivent rester minoritaires dans les organes de gestion pour éviter certains pièges : le risque de voir le juge financier déclarer un élu membre de l’OT comptable de fait se pose. La trop grande présence de la collectivité peut également conduire le juge administratif à déclarer la transparence de la structure, avec de nombreuses conséquences sur le régime juridique des activités. Enfin, un OR pourra, au regard des règles de la commande publique, être considéré comme pouvoir adjudicateur au sens de l’article L.1211-1 du Code de la commande publique.

-        Régie

Selon l’article L.2221-4 du CGCT, les régies peuvent être dotées soit de la personnalité morale et de l’autonomie financière, soit de la seule autonomie financière. Pour les régies à simple autonomie financière, le contrôle plus étroit de la collectivité ne semble plus adapté à une politique active en faveur du tourisme. Dans l’autre cas, et du fait de l’existence d’un conseil d’administration, la régie disposera de davantage d’autonomie.

-        EPIC

La notion d’office de tourisme à statut d’EPIC constitue une catégorie juridique particulière, distincte des régies, mêmes dotées de la personnalité morale, et qui paraît mieux adaptée à l’exercice des différentes activités d’un office de tourisme. C’est le seul mode d’organisation permettant l’affectation automatique du produit de la taxe de séjour et celui de la taxe perçue sur les entreprises exploitant les remontées mécaniques au profite de l’OT EPIC.

 -        Société d’économie mixte locale

Le recours à une SEML pour la gestion de la politique touristique permet à la collectivité de conserver le contrôle de cette structure mais autorise, par le biais de personnes privées actionnaires qui doivent rester minoritaires, la représentation d’autres intérêts que celui de la collectivité actionnaire. Il existe néanmoins un inconvénient majeur : l’exclusion de ces sociétés du bénéfice d’une attribution directe d’une délégation de service public ou de tout contrat public.

 -        Société publique locale

Cette quasi-régie est dispensée de toute mesure de publicité et de concurrence pour sa constitution et conçue comme une sorte d’ersatz de la SEM. Les SPL ne peuvent intervenir que pour le compte et sur le territoire de leurs collectivités actionnaires.

 -        Société coopérative d'intérêt collectif

La SCIC vise d’abord à promouvoir les activités qui en relèvent et non à réaliser des profits entre ses membres. Elle n’a pas de but lucratif, chaque associé est coopérateur et le pouvoir au sein de la SCIC dépend du principe « un homme, une voix », autrement dit chaque associé coopérateur est doté d’une voix, quel que soit le montant de son apport. Elle permet de rassembler l’ensemble des acteurs du tourisme mais également les personnes publiques. Les collectivités ne peuvent d’ailleurs détenir ensemble plus de 50% du capital.