La dotation globale de fonctionnement des communes

Présentation de la situation 

La DGF, d’un montant d’environ 27 milliards d’euros en 2021, est la principale dotation versée par l’Etat aux collectivités et se divise pour les communes en plusieurs composant comme la dotation forfaitaire, la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, la dotation de solidarité rurale ou encore la dotation nationale de péréquation.

Le cadre général

La dotation globale de fonctionnement est instaurée par la loi n°79-15 du 3 janvier 1979, et vise à permettre aux collectivités de bénéficier de ressources se voulant relativement stables et prévisibles, et assurer une forme de péréquation entre les collectivités, une péréquation qui s’observe à la fois sur le plan vertical mais aussi horizontal.

Cette dotation évolue constamment, étant modifié par chaque nouvelle loi de finances soit au niveau de son fonctionnement soit au niveau de son montant. Elle est actuellement codifiée aux articles L.2334-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales pour les communes et certains de leurs groupements, aux articles L.5211-28 et suivants pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, et enfin aux articles L.3334-1 et suivants pour le département.

La DGF est la principale dotation versée par l’Etat aux collectivités. Son montant est fixé chaque année par la loi de finances. Ses bénéficiaires sont donc les communes, les EPCI à fiscalité propre et les départements. La DGF comporte une architecture complexe et se décomposer en plusieurs dotations.

Les modalités de calcul et de versement de la DGF

Chacune des composantes de la DGF obéit à ses propres critères d’éligibilité et règles de calcul. La direction générale des collectivités locales indique mobiliser près d’une trentaine de critères de nature variée, parmi lesquels la population, le nombre de logements sociaux, le potentiel financier, le potentiel fiscal, l’effort fiscal ou la longueur de voirie, ou encore la qualité de chef-lieu de canton ou d’arrondissement. Les textes fixent de manière précise les critères à prendre en compte ainsi que la manière dont ils doivent être utilisés pour la répartition de chacune des dotations, qui, au sein d’une enveloppe fermée, impliquent de comparer les communes entre elles pour déterminer celles qui répondent aux critères d’éligibilité ainsi que le montant qui doit revenir à chaque commune. La DGCL centralise l’ensemble des données nécessaires à la répartition et se charge du calcul de la DGF pour l’ensemble des collectivités de France, à partir des règles de droit précitées. Une mention particulière doit être faite des indicateurs financiers, au vu de leur caractère transversal et de leur possibilité d’utilisation dans l’analyse de la situation financière des communes

 §  Potentiel financier : Il correspond au potentiel fiscal majoré de la dotation forfaitaire, hors compensation part salaires perçue par la commune et minoré des différents prélèvements sur fiscalité supporté par la dotation forfaitaire, permettant ainsi de mieux rendre compte des ressources libres d’emploi dont une commune peut disposer.

 §  Potentiel fiscal : C’est l’indicateur de richesse qui permet d’apprécier les ressources fiscales libres d’emploi que peut mobiliser une commune de manière objective. Cet indicateur est pour partie composé de « produits potentiels » et pour partie de « produits réels »

 §  Effort fiscal : L’effort fiscal est un indicateur permettant d’évaluer la pression fiscale exercée sur les contribuables de la commune. Il est calculé en rapportant les produits perçus par la commune sur certaines taxes au potentiel fiscal de la commune calculé pour ces seules impositions. L’effort fiscal est principalement utilisé pour répartir les dotations de péréquation versées par l’Etat aux communes : dotation nationale de péréquation, dotation de solidarité rurale et dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale.

La DGF est une information nécessaire dont les collectivités doivent disposer avant de voter leur budget, d’où une obligation de publicité des montants attribués à chaque commune pour le 31 mars de chaque année, pour permettre une adoption des budgets primitifs au plus tard au 15 avril, hors année de renouvellement des assemblées délibérantes. A défaut, la date limite d’adoption des budgets est décalée d’un nombre de jours égal à celui du décalage de publication de la DGF. Ces délais s’expliquent par la nécessité de recueillir des données les plus actuelles possibles.

Les composantes de la DGF

La dotation forfaitaire existe depuis 1993 et a fait l’objet de nombreux réformes. Depuis 2015, les variations de la dotation forfaitaire s’expliquent par deux mouvements : l’évolution de la population et la minorisation dite écrêtement, destinée à financier les besoins de financement interne au sein de la DGF. Certaines communes touristiques bénéficient depuis 2019 d’une majoration du nombre de résidences secondaires prises en compte pour le calcul de cette part.

La population prise en compte est la population communale authentifiée par l’INSEE, majorité du nombre de résidences secondaires situées sur le territoire de la commune ainsi que des places de caravanes conventionnées situées sur les aires d’accueil des gens du voyage. C’est ce que l’on appelle la population DGF.

Ce sont la dotation forfaitaire des communes et la dotation de compensation des EPCI qui sont minorées au sein de la DGF du bloc communal afin de permettre une meilleure adéquation entre la situation actuelle des communes et les sommes qui leur sont versées via les dotations de péréquation.

La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale est destinée aux communes urbaines, elle est en effet versée à 10% des communes de métropole comptant entre 5000 et 10 000 habitants et aux deux tiers des communes de plus de 10 000 habitants. L’éligibilité des communes à cette dotation est déterminée à partir d’un classement qui fait intervenir des critères de ressources et de charges dont certains sont spécifiques aux communes urbaines : nombre de logements sociaux et d’avants-droits des aides au logement, revenu des habitants et potentiel financier. Pour une commune éligible, le montant de l’attribution dépend de ces mêmes critères, ainsi que de l’effort fiscal et de la population résidant en quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) et en zone franche urbaine (ZFU). Des mécanismes existent pour lisser dans le temps les effets de la perte d’éligibilité à cette dotation.

La dotation de solidarité rurale est principale destinée aux communes de moins de 10 000 habitants et se décompose en trois fractions dont la finalité et les règles de répartition sont distinctes :

-        La fraction bourg-centre : apporte un soutien particulier aux communes exerçant des charges de centralité et devant disposer de moyens suffisants pour créer ou entretenir une armature de services. Sont exclues les communes dans l’environnement desquelles se situent d’autres communes qui exercent davantage qu’elles ces charges de centralité.

-        La fraction péréquation : les communes dont le potentiel financier moyen par habitant est supérieur à deux fois la moyenne de leur strate démographique sont les seules exclues du dispositif. L’attribution aux communes éligibles est calculée en quatre parts : une part potentiel financier, une part voirie, une part enfant et une part potentiel financier superficiaire.

-        La fraction cible : elle a été conçue pour renforcer l’intensité péréquatrice de la DSR, elle est versée à un nombre limitée de communes rurales reconnues comme les plus fragiles à partir d’un classement faisant intervenir le revenu des habitants et le potentiel financier par habitant.

La dotation nationale de péréquation assure une péréquation entre les communes uniquement à partir de leur richesse fiscale potentielle. En plus de la population, les règles d’éligibilité et de répartition de sa part principale font donc principalement intervenir le potentiel financier et l’effort fiscal. Schématiquement, les communes dont le potentiel financier moyen est bas et l’effort fiscal élevé bénéficient de cette dotation. Les variations d’attribution de cette part font, pour les communes éligibles, l’objet d’un encadrement important : l’attribution d’une année ne peut être supérieure à 120% du montant perçu l’année précédente ou inférieure à 90% de ce même montant.

La dotation d’aménagement des communes d’outre-mer concerne les communes d’outre-mer au titre de la péréquation verticale.

La loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, dite loi Pélissard, a instauré des mesures visant à encourager les regroupements communaux et à accompagner les communes nouvelles lors de leurs premières années d’existence. Le législateur a ainsi prévu la mise en place d’un régime financier distinct, dit pacte de stabilité, pour les communes nouvelles visant à garantir leur niveau de ressources et à leur accorder une bonification d’accompagnement.