Domaine public et domaine privé

Présentation de la situation

Les collectivités territoriales possèdent deux types de domaine selon le Code général de la propriété de la personne publique, à savoir le domaine public et le domaine privé. La distinction entre ces deux domaines est importante car elle permet de déterminer quel corpus de droit s’applique, soit les règles de droit privé soit les règles du droit public, et surtout, en cas de litige, devant quelle juridiction le conflit peut être porté.

Il faut savoir que le domaine public est défini clairement dans le CG3P là où le domaine privé ne bénéficie que d’une définition négative.

La distinction entre le domaine public et privé de la commune

La Code général de la propriété de la personne publique distingue le domaine public de la collectivité de son domaine privé.

Le domaine privé de la collectivité est défini a contrario, c’est-à-dire par une définition négative du domaine public ; articles L. 2211-1 du CG3P. Ce qui n’est pas du domaine public est donc forcément du domaine privé.

La différence de domanialité est importante car le domaine public dépend du droit public là où le domaine privé répond aux règles du droit privé.

Il convient donc de préciser le domaine public de la collectivité. Ce domaine répond à certaines caractéristiques :

• Le bien doit appartenir à une personne publique : en effet, seules les personnes publiques, dont les communes et les EPCI, peuvent avoir un domaine public. Un bien possédé par une personne privée ne peut donc jamais relever du domaine public. La propriété publique doit être exclusive, ce qui interdit la domanialité publique des biens en copropriété. (CE, 11 février 1994, Cie d’assurance Préservatrice Foncière et article L. 2111-1 du CG3P)
• Le bien doit être affecté à l’usage direct du public, ou à un service public, c’est-à-dire faire l’objet d’une utilisation collective ouverte à tous ou être nécessaire au fonctionnement d’un service public.

-        Le bien doit faire l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions du service public

On trouve ainsi dans le domaine public de la collectivité la voirie communale ou départementale, les églises, les cimetières, mais aussi les locaux ouverts au public ou aux usagers du service public comme les mairies, stades, écoles, collèges ou lycées.

Bien que la loi ne définisse que le domaine public de la collectivité, elle prévoit également le classement de certains biens dans le domaine privé des collectivités locales, à savoir notamment, selon les articles L. 2211-1 et L. 2212-1 du CG3P :

• Les chemins ruraux
• Les bois et forêts relevant du régime forestier,
• Les réserves foncières,
• Les immeubles de bureaux (sauf ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public.

Le régime de la domanialité public étant plus protecteur que celui de la domanialité privée, on assiste parfois à des extensions de la domanialité publique, que ce soit dans le temps (c’est-à-dire par anticipation pour des aménagements spéciaux sont prévus de manière certaine) mais aussi dans l’espace. Pour ce dernier cas, on parle de la théorie de l’accessoire.  Font en effet partie du domaine public les accessoires indissociables du domaine public. Cette théorie s’applique par exemple pour les immeubles de bureau qui forment un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public.

Les traits propres à chaque domaine

Le domaine public est caractérisé par trois qualificatifs. Il est :

• Inaliénable : entraîne l’impossibilité de céder les biens du domaine public. On ne peut vendre un bien du domaine public, il faut d’abord que l’organe délibérant décide la sortie du bien du domaine public vers le domaine privé.
• Imprescriptible : même si le bien n’est pas utilisé par l’administration ou s’il est utilisé par un tiers, il garde sa qualité publique dans le temps. Il ne tombe pas dans le domaine privé par non-usage.
• Insaisissable : les biens d’une personne publique ne peuvent pas faire l’objet de voies d’exécution forcée du droit privé à leur encontre, notamment d’une saisie immobilière par le juge judiciaire.

Même si les biens appartenant au domaine privé de la collectivité sont soumis aux règles du droit privé, ils sont également insaisissables.

L’utilisation du domaine public de la collectivité nécessite une autorisation d’occupation temporaire du domaine public, donnant lieu à perception des droits par la collectivité ce qui peut constituer une source de revenue : on peut notamment penser aux concessions dans les cimetières ou les AOT sur la voie publique pour les marchés et les caravanes de restauration ambulante (food truck, friteries, pizzerias…).

Le passage du domaine public au domaine privé nécessite une délibération de l’organe délibérant.

Le passage du domaine privé au domaine public se fait par l’affectation du bien à un usage public ou à une mission de service public nécessitant un aménagement spécial, afin de correspondre à la définition qu’en fait la loi. Il n’est donc pas nécessaire d’officialiser ce transfert par une délibération.

Le bien public au cœur du bail emphytéotique

Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l’objet d’un bail emphytéotique (article L.451-1 du Code rural et de la pêche maritime) en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence ou en vue de l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte ouvert au public. On parle alors de bail emphytéotique administratif.

Mais un tel bail ne peut plus, depuis l’ordonnance du 25 juillet 2015, applicable depuis le 1^er janvier 2019, avoir pour objet l’exécution de travaux, la livraison de fournitures, la prestation de services, ou la gestion d’une mission de service public avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, pour le compte ou pour les besoins d'un acheteur ou d'une autorité concédante soumis au code de la commande publique. (Article L.1311-2 du CGCT)